שורה של מחקרים שפרסם ה-OECD לאחרונה מאוששים ומבססים את הטענה, כי התחרות הכלכלית הגלובאלית מתרחבת ועוברת בהדרגה מהמגרש של המדינות למגרש של האזורים. בארצות ה-OECD תופסת את מקומה גישת פיתוח חדשה, הקרויה 'אזורים תחרותיים', שבה טמון פוטנציאל משמעותי שטרם מוצה עד כה לצמיחה כלכלית וחברתית הן עבור האזורים והן עבור המדינה בכללותה.
יש להבחין בין גישה חדשה זו שהינה גישה לפיתוח 'אזורים תחרותיים' ובין הגישות הקודמות שנקטו הממשלות בהשקעותיהן באזורים. המדיניות של השקעות ממשלתיות באזורים אינה חדשה. היא מתרחשת כבר יותר ממחצית המאה. אך דווקא התוצאות המאכזבות של ההשקעות באזורים עד כה, הם שהולידו את השינוי הפרדיגמטי המתבטא בתפיסה החדשה של 'אזורים תחרותיים'.
הגל ה-1 - תמיכה ממשלתית ישירה
מדיניות ההשקעות הממשלתיות בפיתוח אזורים נחשלים מבחינה כלכלית וחברתית קיימת במרבית ארצות ה-OECD עוד משנות ה-50 וה-60 של המאה הקודמת. תקופה זו התאפיינה בצמיחה גבוהה ויציבה יחסית, התרחבות של הפעילות הכלכלית ושיעורי אבטלה נמוכים. המטרה העקרונית של המדיניות היתה הגברת הצדק והשיוויון וחלוקה מחדש של העושר באמצעות הזרמת כספים ציבוריים בהיקפים אדירים לאזורים נחשלים.
התוצאות של מדיניות זו היו מאכזבות. הפערים בין אזורים לא הצטמצמו כמקווה, וההצלחה של מדיניות זו בשינוי המבנה הבסיסי של הכלכלה באזורים, בהם התמקדה ההשקעה הציבורית, הייתה מוגבלת ביותר.
הגל שני - משיכת תאגידים
בשנות ה-70 וה-80, בעקבות זעזועים כלכליים נרחבים ושינויים בכלכלה העולמית, נוצרו בארצות רבות ריכוזי אבטלה גבוהים באזורים מסויימים, והמדיניות האזורית של הממשלות כוונה להתמודדות עם אתגר חדש זה. אם בגל הקודם הדגש היה על צמצום פערים (בהכנסה, בתשתיות וכו'), אזי כעת הופיע דגש חדש - הצורך ליצור מקורות תעסוקה. ההנחה היתה שמתן סובסידיות לחברות תשפיע עליהן להעתיק את מיקום מפעלי הייצור שלהם לאזורים מוכי האבטלה.
ככלל, גם התוצאות של מדיניות מסוג זו היו מאכזבות. הכוונה הממשלתית היתה למשוך השקעות זרות לתוך אזורים אלה, לא רק על מנת להגדיל את מספר מקומות העבודה, אלא גם מתוך הנחה שתתרחש 'זליגה' של טכנולוגיה ויכולות אחרות ממפעלים אלו למיזמים ומפעלים מקומיים. אבל, בפועל נמצא כי ברוב המקרים המפעלים, שהובאו מבחוץ אל תוך האזור, הביאו לו תוספת ערך מוגבלת ביותר במונחים של תוספת פיריון למיזמים המקומיים. במקרים רבים 'הסניפים' המקומיים הללו של התאגידים הגלובאליים לא הוטמעו במערכות הייצור המקומיות. נוצרו רק רמות נמוכות מאד של קשרים עם ספקים מקומיים ואת החדשנות שלהם הם העדיפו לפתח במרכזי המו"פ בארצות המקור של התאגיד. דוגמא מובהקת לדינמיקה זאת ניתן למצוא בסקוטלנד, שבה כמחצית מהתקציב לפיתוח אזורי הופנה במחצית השניה של שנות ה-90 למתן תמריצים, שנועדו למשוך תאגידי אלקטרוניקה, על מנת לבסס תעשיית היי-טק, שתחליף את התעשייה הכבדה המסורתית הגוועת. למרות כל זאת, הקשרים שנוצרו בין העסקים בבעלות הזרה לבין החברות המקומיות היו מאכזבים, שיעור הרכישה של חומרי הגלם מספקים מקומיים היה שולי ביותר והעסקת עובדים מקומיים במפעלים אלו היתה בעיקר בתחומי ה-Low-tech - אריזה, וייצור של רכיבי פלסטיק, גומי ומתכת.
הגל השלישי - פיתוח 'האזורים התחרותיים'
הגישה החדשה של 'איזורים תחרותיים' התפתחה על רקע לימוד הלקחים מהכישלונות בשני הגלים הראשונים. היא מבטאת התרחקות מהמודל הקלאסי של 'מלמעלה-למטה', וכוללת את המאפיינים הבאים:
1. תפיסה אסטרטגית המתמקדת בגורמים ישירים ועקיפים המשפיעים על התפתחות של חברות מקומיות במקום להתמקד ביבוא השחקנים הבינלאומיים.
2. מיקוד בהתפתחות מתוך פוטנציאל הנכסים המקומיים (נכסי טבע, תרבות, קהילה, ידע וכדו') ופחות בהשקעות והעברות חיצוניות.
3. מיקוד במיצוי הזדמנויות יזמיות ולא בפעילות המכוונת לצמצום פערים.
4. גישה משתפת, המשלבת גורמי ממשל מהרמה האזורית והמקומית ומחזיקי עניין רלוונטיים נוספים, תוך צמצום תפקידם האקטיבי של גורמי הממשל המרכזי.
גישה זו מכונה לעיתים גם מיקרו-אזוריות (Micro-regionalism), שם שבא להדגיש את ארבע המאפיינים הללו ובעיקר את היותה לא מתוחמת על ידי גבולות פורמאליים מוניציפליים או של מועצות מקומיות ואזוריות. גבולות האזור לצרכי הפרוייקטים של 'אזורים תחרותיים' נקבעים בפועל על פי היוזמות והפעילויות של התושבים, שמטבעם הם חוצי גבולות פורמאליים. לכן, מה שקובע את גבולות האזור התחרותי הוא הנאראטיב היזמי החדש של יזמי האזור, המתווים בפועל את עתידו.
ומה המצב אצלנו?
התהליכים, שתוארו עד כה, לגבי שני הגלים הקודמים בהשקעות הממשלתיות באזורים במדינות ה- OECD, התרחשו גם אצלנו. גם בישראל, למרות ההשקעות הממשלתיות האדירות באזורי הפריפריה, לא הושגה עד כה ההתקדמות המקווה. עתה, בין היתר על רקע הצטרפותה של ישראל ל-OECD, עולה השאלה האם אנו בשלים לשנות את הגישה ולעלות ל'מגרש' של 'האזורים התחרותיים'?
כשבודקים לעומק את הדיון הציבורי העדכני, המתקיים בנושא מדיניות הממשלה כלפי הפיתוח האזורי בישראל, מגלים שהוא עדיין נחלק ברובו בין שתי אסכולות מסורתיות: מחד, מדיניות החותרת להגברת השיוויון בין אזורים ומאידך מדיניות המעדיפה אזורים, שהוכיחו כי הם ראויים לכך במונחים של יעילות-מועילות ביחס להשקעה הממשלתית.
מה שנדרש עתה מהשלטון המרכזי בישראל הוא לאמץ מיידית את הגישה שביסוד הגל השלישי ולהירתם ליוזמות הקיימות כבר בשטח.
בשנתיים האחרונות פיתחה חברת 'פרקסיס' יישום של מודל המיקרו-אזוריות, המותאם במיוחד להקשר הישראלי, ואף החלה ביישום פרוייקטים, המבוססים עליו בצורה שיטתית, באזור בית שמש ומטה יהודה ובאזור הגליל המערבי, בשיתוף חטיבת השותפויות ('שותפות 2000') של הסוכנות היהודית.
הגירסה הישראלית של 'המיקרו אזוריות' נקראת 'שילוביות אזורית' בהיותה מדגישה את התהליכים החוצים מגזרים וקהילות ועם זאת משלבים ביניהם לצורך הגברת התחרותיות והמשיכה של האזור.
גירסה זו רותמת ומפעילה את היתרונות הלאומיים של ישראל, החשובים לכל צמיחה בת קיימא - יזמות מדהימה בממדיה - כלכלית וחברתית, ועוצמה יוצאת דופן של נטייה לשיתופיות.
הגירסה הישראלית פותחה במסגרת יוזמת 'ישראל 15' מבית 'מכון ראות', השואפת להפוך את ישראל לאחת מ-15 המדינות המפותחות בעולם מהבחינה הכלכלית והחברתית. הבחירה בגישת השילוביות האזורית נעשתה על רקע ההבנה, המגובה בממצאי ה-OECD, כי בעולם המקושר של ימינו תחרותיותן של מדינות מושפעת במידה רבה ממידת התחרותיות של אזורים הנכללים בהן, אשר נדרשים להתחרות באזורים אחרים במרחב הגלובאלי על הון אנושי, השקעות זרות (FDI) וחברות פרטיות.
בגישה זאת יש בשורה כפולה למקבלי החלטות :
ראשית, היא מאפשרת לטשטש את ההבחנה המסורתית בין מרכז לפריפריה, כאילו היתה אבחנה דטרמינסטית המעוגנת בגיאוגרפיה ('מרכז' הוא טבור הארץ, ואילו הפריפריה נמדדת במרחק הפיזי ממנו), באמצעות יצירתם של מספר מרכזים אזוריים תוססים כלכלית וחברתית ברחבי הארץ, המתפתחים מתוך פעילות ערה של פיתוח ידע ויזמות הייחודית למאפייני האזור.
שנית, היא מאפשרת לפרוץ את תקרת הזכוכית הנמוכה מדי של התחרות בין אזורים במגרש הלאומי, כאשר זו מוצגת כ'משחק סכום אפס', שבו הצלחה של אזור אחד מושגת על ידי 'גניבה' של הון אנושי, יזמי וכספי מאזורים אחרים ועל חשבונם. כך לדוגמא עדיין נפוצה התפיסה המוגבלת והמגבילה כי ירוחם או באר שבע מתחרות בתל אביב על ליבם של יזמים ומשקיעים, או כי הנגב מתחרה ברמת הגולן על תושבים איכותיים. לעומת זאת, נמצא שאזורים, שיישמו את הגישה החדשה, הצליחו 'לנצח' את המרחק מהשווקים הגלובאליים, באמצעות הקמתם של מרכזים אזוריים, המספקים מגוון של מוצרים ושירותים איכותיים, רלוונטיים וברי תחרות במגרש הבינלאומי.
מבחינת המשק הלאומי, חשוב להדגיש כי ההשקעות הנדרשות לקידומה של 'השילוביות האזורית' הן יחסית קטנות, ואילו יחסי 'עלות-מועילות' (cost effectiveness) שהיא מקנה טובים יותר מאלו שניתן להשיגם בתוכניות השקעה בפרויקטים ממלכתיים מחד, או על ידי הרבה השקעות קטנות במיזמים הקטנים, הכלכליים והחברתיים מאידך. הסיבה לכך היא ש'הנאראטיב האזורי' החדש והמשותף, מושך אליו את האנרגיה היזמית של האזור, מאגבר אותה ובכך מאפשר ליזמי האזור לפרוץ את תקרת הזכוכית של התפתחותם ולהגיע לתחרותיות ברמה בינלאומית מתוך מרחבי הפעולה והמשמעות החדשים שנוצרו.
בועז ישראלי הוא מנכ"ל חברת 'פרקסיס' המתמחה בליווי תהליכים של קפיצת מדרגה איזורית בגישה שילובית.
